减轻处罚后，市场监管局竟被检察院提起公益诉讼……

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安徽省宿松县人民法院

行 政 判 决 书

（2019）皖0826行初20号

公益诉讼起诉人   安徽省宿松县人民检察院……

被告   宿松县市场监督管理局……

公益诉讼起诉人宿松县人民检察院诉被告宿松县市场监督管理局不履行法定职责一案，宿松县人民检察院于2019年8月23日向本院提起行政诉讼，本院当日立案受理后，于同年8月29日向宿松县市场监督管理局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。宿松县人民检察院指派检察员张剑琴、吴强出庭支持诉讼，宿松县市场监督管理局行政机关负责人柴哲，委托诉讼代理人金玉中、史初正等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

宿松县人民检察院诉称，2017年8月22日，宿松县食品药品监督管理局（现更名为宿松县市场监督管理局）因国家监督抽查系统向其移交了安徽省宿松县刘氏蜂产品有限公司（以下简称刘氏蜂公司）生产的“杨槐蜂蜜”产品不合格报告，对刘氏蜂公司立案调查。2017年10月30日，宿松县食品药品监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款（前款规定为货值金额不足一万元的，处五万元以上十万元以下的罚款）及《安徽省食品药品行政处罚裁量适用规则（试行）》（以下简称《适用规则（试行）》）第一条第一款一项的规定，对刘氏蜂公司作出（松）食药监食生罚〔2017〕158号行政处罚决定：1、没收违法所得200元；2、罚款10000元。2017年11月10日，刘氏蜂公司缴纳了罚没款10200元。

2018年5月3日，宿松县人民检察院认为宿松县食品药品监督管理局对刘氏蜂公司减轻处罚证据不足，向该局提出检察建议，建议该局：1、对以上违法行为予以纠正，在依法全面收集有关证据后重新作出行政处罚；2、在今后执法过程中，严格按照法律规定办案。2018年6月22日，宿松县食品药品监督管理局回复宿松县人民检察院称，已收回原行政处罚决定书，重新下达行政处罚决定书（处罚决定内容未变），将减轻处罚的依据修改为《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项、《安徽省食品药品行政处罚裁量权适用规则（试行）》第十一条第七项及《安徽省食品药品行政处罚裁量基准（试行）》第七条第一款。

宿松县人民检察院认为，宿松县食品药品监督管理局虽回复说明已重新下达行政处罚决定书，对减轻处罚的法律依据进行了更改，但该局对刘氏蜂公司作出减轻处罚决定缺乏事实依据。刘氏蜂公司采取了召回不合格蜂蜜的相关措施，但因不合格蜂蜜已全部销售完毕，实际并未召回，对消费者的危害后果并未消除。宿松县食品监督管理局对违法经营者减轻处罚不符合法律规定，应依法予以纠正。食品安全关乎广大人民群众的身体健康和生命安全，宿松县食品药品监督管理局不依法履行职责不仅放纵了违法行为，更损害了法律权威。为强化食品安全责任，保障公民身体健康，切实维护国家和社会公共利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，提起诉讼，请求判决：1、确认宿松县市场监督管理局不依法履行职责的行为违法；2、撤销宿松县食品药品监督管理局（宿）食药监食罚〔2017〕158号行政处罚决定，判令宿松县市场监督管理局重新作出行政行为。

宿松县人民检察院为证明自己的主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：

第一组：1、宿松县食品药品监督管理局行政处罚决定书；2、案件调查终结报告、公司营业执照及法人身份证明、产品检验报告、现场检查笔录及询问笔录、涉案蜂蜜出货单、紧急召回通知、不合格产品处理记录、产品不合格处理结果报告及减免申请；3、缴纳罚款收据，证明宿松县食品药品监督管理局对刘氏蜂公司作出减轻行政处罚的行政处罚决定适用法律错误。

第二组：检察建议书及送达回证，证明宿松县食品药品监督管理局不依法履行职责，宿松县人民检察院已履行公益诉讼的前置程序。

第三组：1、宿松县食品药品监督管理局回复及王恺的询问笔录，证明宿松县食品药品监督管理局不依法履行职责的行为未得到纠正，损害了国家和社会公共利益。

宿松县市场监督管理局辩称，2017年8月22日，国家监督抽查系统移交了我县企业刘氏蜂公司生产的“洋槐蜂蜜”产品抽查检验结论为不合格的报告。经查，该批产品共生产100瓶，成本价8元/瓶，销售价10元/瓶，已全部销售完毕。宿松县食品药品监督管理局立案后调查收集了相关证据后，对该公司履行了告知其权利义务等程序流程。2017年8月23日，该公司向销售客户发出不合格产品紧急召回通知，并采取处置不合格产品的相关措施，加强产品原料采购把关、防控，以确保市场销售为合格产品。鉴于该公司采取主动改正，召回不合格产品，尽力减小和避免对消费者的危害后果，宿松县食品药品监督管理局对刘氏蜂公司作出减轻行政处罚的决定。该决定有事实依据，符合法律规定以及上级主管部门关于行政处罚自由裁量权规范性文件规定。请法院依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。

宿松县市场监督管理局为了证明其答辩主张，在法定期限内向本院提交了以下证据：

1、行政处罚决定书，2、案件调查终结报告，证明宿松县食品药品监督管理局依法对刘氏蜂公司作出减轻处罚的行政处罚决定；3、公司营业执照及法人证明，证明行政处罚相对人的主体资格情况；4、产品检验报告，5、笔录，6、减免行政处罚申请，证明被抽检产品不合格情况以及询问当事人有交情况，刘氏蜂公司被检查不合格产品系初犯，被检出不合格产品数量不大；7、对不合格产品处理记录及报告，证明刘氏蜂公司采取对不合格产品处理措施；8、紧急召回通知，证明对不合格产品采取紧急召回通知；9、处理回复，证明对检察院建议的回复。

公益诉讼起诉人与被告对对方证据的质证意见及本院对双方证据分析认定。

宿松县市场监督管理局对宿松县人民检察院所示证据的三性无异议，但对证明目的有异议。刘氏蜂公司采取了一系列召回通知及整改措施，尽管产品并未召回，但刘氏蜂公司穷尽召回手段，最大限度挽回损失，消除影响；蜂蜜产品的不合格情况比较轻，只有一项超标，没有添加剂，没有对人体有特别大的危害；100瓶蜂蜜产品货值较小，销售范围较小，社会危害小，综合以上因素，宿松县食品药品监督管理局作出减轻处罚符合规定，对国家及公共利益无实质影响。

宿松县人民检察院质证认为，宿松县市场监督管理局所示证据与公益诉讼起诉人相同，对证据的真实性没有异议，但不能证明宿松县市场监督管理局依法履行了法定职责。另外补充一点，刘氏蜂公司在处罚前后仍然有不合格产品检出，由此证明宿松县食品药品监督管理局对其减轻处罚是错误的，对违法相对人没有起到教育预防作用，对广大消费者造成了食品安全隐患。

本院对上述证据作如下确认：对于宿松县人民检察院、宿松县市场监督管理局所举的证据，各方对对方证据的真实性、合法性均无异议，且与本案相关联，本院予以采纳。

根据上述有效证据，结合双方在法庭上的陈述，本院经审理查明：

2017年8月22日宿松县食品药品监督管理局（现更名为宿松县市场监督管理局）因国家监督抽查系统向其移交了刘氏蜂公司生产的“杨槐蜂蜜”产品在石家庄市食品药品监督管理局开展的国家监督抽查中，检验结果为菌落总数项目不符合标准要求，检验结论为不合格报告，对刘氏蜂公司立案调查。在调査过程中，该公司向销售客户发出不合格产品紧急召回通知，并采取处置不合格产品的相关措施，加强产品原料采购把关、防控，以确保市场销售为合格产品。2017年10月30日，宿松县食品药品监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款及《安徽省食品药品行政处罚裁量适用规则（试行）》第一条第一款一项的规定，对刘氏蜂公司作出（松）食药监食生罚〔2017〕158号行政处罚决定：1、没收违法所得200元；2、罚款10000元。2017年11月10日，刘氏蜂公司缴纳了罚没款10200元。2018年5月3日，宿松县人民检察院以宿松县食品药品监督管理局对刘氏蜂公司减轻处罚证据不足为由，向宿松县食品药品监督管理局提出检察建议，建议该局：1、对以上违法行为予以纠正，在依法全面收集有关证据后重新作出行政处罚；2、在今后执法过程中，严格按照法律规定办案。2018年6月22日，宿松县食品药品监督管理局回复宿松县人民检察院称，已收回原行政处罚决定书，重新下达行政处罚决定书，将减轻处罚的依据修改为《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项、《安徽省食品药品行政处罚裁量权适用规则（试行）》第十一条第七项及《安徽省食品药品行政处罚裁量基准（试行）》第七条第一款。宿松县人民检察院认为，宿松县食品药品监督管理局收到检察建议书后，虽回复说明已重新下达行政处罚决定书，对减轻处罚的法律依据进行了更改，但刘氏蜂公司实际并未召回不合格蜂蜜，对消费者的危害后果并未消除，宿松县食品药品监督管理局对刘氏蜂公司减轻处罚不符合法律规定，仍存在不依法履行职责情形，放纵了违法行为，损害了国家和社会公共利益，遂向本院提起行政公益诉讼，请求判如所请。

本院认为，宿松县市场监督管理局作为食品监督管理的行政主管部门，应当对违法经营者依法全面履行监管职责。本案中，刘氏蜂公司生产的“杨槐蜂蜜”被检验为菌落总数项目不符合标准要求不合格，货值金额不足一万元，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。”的规定，依法应处五万元以上十万元以下罚款。案发后，刘氏蜂公司虽向销售客户发出不合格产品紧急召回通知，并采取了整改措施，但案涉批次不合格蜂蜜已销售完毕并未召回，不能消除危害后果，显然不符合2016年修订的《安徽省食品药品行政处罚裁量适用规则》（试行）第十一条第七项“具有下列情形之一的，应当予以减轻行政处罚：（七）主动采取改正、召回或者赔付等措施，消除危害后果的”规定的减轻处罚条件。宿松县市场监督管理局在收到宿松县人民检察院的检察建议后，在无充分证据证明黎明公司已消除危害后果的情况下，适用《安徽省食品药品行政处罚裁量适用规则》（试行）第十一条第七项规定对刘氏蜂公司减轻处罚，未全面依法履行监管职责，损害了国家和社会公共利益。

综上所述，原宿松县食品药品监督管理局对黎明公司减轻处罚的决定，适用法律错误，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二），第七十二条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（二）、（三）的规定，判决如下：

一、撤销宿松县食品药品监督管理局（松）食药监食生罚〔2017〕158号行政处罚决定。

二、宿松县市场监督管理局在本判决生效之日起二个月内重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告宿松县市场监督管理局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向安徽省安庆市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。

审　判　长　　石文胜

人民陪审员　　施永旺

人民陪审员　　余北国

二〇一九年十二月五日

书　记　员　　高罗夫

来源：中国裁判文书网

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135
辰曦
食安法就一鸡肋，处罚金额小店承受不起，大店处罚不了。左右都是一个坑。
96
零
难！最难莫过于市场监管，法院说你罚重了，检察院说你罚轻了。
74
前世菩提
罚多了，法院说处罚过重；罚少了，检察院说处罚过轻。以后有类似案件，还是让法院和检察院先在一起研究一下，最后给市场局一个他们两家均无异议的处理意见，然后再让市场局落实处罚。呵呵
62
无名小卒
都是执行的中华人民共和国的的法律，违反行为一样，处罚5万元法院不执行，原因处罚过重，这次处罚过轻！谁解释一下。
38
fleeceflower
有没有产生实际危害检察院在这里更多是做了理论上的推断性分析，但是事实情况是有没有相关消费者就食用该蜂蜜后反应对其造成伤害？如果没有没有产生实际危害，又何来危害并未消除一说？
35
silence
看了，不管怎么都是市场监管局的错
27
曾祥虎
关键是证据。减轻处罚缺少有力证据支撑，用哪一条的规定减轻，还要有相应的证据才行。 其实检察院提出建议，改就是。
26
四海
菌落总数项目超标。。。。。。。。真无语，呵呵吧，合并以后全国食药监系统大都是外行指挥内行，不懂的当领导，懂的都改行，结果就是这样！
25
非常好奇
一会要处罚与教育相结合，一会又要重罚。基层太难了。
21
十诫(季)
法律是人大通过的，检察院和法院都是对人大负责的，你们仨说的话都不一样，让我们怎么办？能不能你们三个好好商量商量？别让我们这个外人难做！ 罚多了，你说罚过不相当;罚少了，你又说不依法办案。太让我们为难了！
17
刘洪斌
蜂蜜“菌落总数项目”不符合标准。这个不合格项与食品安全有何关联，执法、检察、法院均无祥解。易使群众一头雾水。
12
国干
无论食安法也好，其他法律也好，对于减轻处罚，向来都需慎重使用，因其会触碰法律红线。本案中，市场局所引用适用规则减轻行为的，得确缺少一定的证据支撑。
12
无赦
我们国家的法律弹性很大的！比较人性化
12
聖贵
支持检察院、法院、市场监管局这种较真！
8
战神☜
本是同根生相煎何太急！
2
耳东恰恰
菌落总数这个指标不合格，不要太离谱都不算啥影响，要区别于其他项目的不合格。不然同样条件的两个不合格案件，一个是菌落总数不合格，一个是非法添加，结果罚得一样，那才是真正的笑话
2
夏宇治
本案待续未完。重新处罚后，企业起诉，容易出现方林炒货的尴尬😅 公益诉讼有必要追加行政相对人为第三人，这才能形成真正的诉辩，既保护行政相对人合法权益，又防止出现从不同出发点，导致认识不同的前后矛盾。
2
坦然面对
司法应该尊重行政的首次判断权，而且不能用司法认知去替代行政认知。毕竟案件设计的专业性并非所有法官可能具有的。
1
礼泽
菌落总数超标的多了去了。比如：罐装臭豆腐，酸奶，袋装酸菜，袋装合成调料包，腌制制品，柿饼，话梅，发酵茶叶……等等等，一查一个准。 要点是这都是益生菌！食品不是不安全，而是很安全。所以菌落总数超标，纳入《食品安全法》以食品不安全的名义予以调整，不太适合，这是《食品安全法》的大BUG。
飞扬
依据《食安法》苐26条第6项、GB14963，菌落总数并非致病菌，而是与食品安全有关的质量要求。
熊景文
基于自由裁量标准难掌握，建议将其相关情形增至该法中。
Hala
确实按照食安法可以罚蜂蜜厂五万元，但是能否执行下去呢？如果企业认为处罚过重，拒不执行，法院是否支持强制执行？另一方面，菌落总数超标不应当是主观故意的，毕竟不可能故意把蜂蜜弄污染了再卖吧，而且菌落数超标超了多少？会对人体造成什么样的危害？（我们这边检察院办理食药环的案件，就是看市场监管局有没有伤害评估分析报告，有没有吃死人？涉案金额是不是超过20万，如果没有就驳回）如果说对人体有危害那么检察院应当以涉嫌制售有毒有害食品罪对企业进行起诉。 其实很多时候如果很轻松就能罚的下去谁愿意搞减轻处罚，如果定了五万或者更多的罚款，执行不下去，法院不支持强制执行，或者激化矛盾，导致群众出现伤亡，最后导致的各种后果还是由市场监督管理局承担，简单说站着说话不腰疼，谁在其中方知难也……