桂亚宁状告民航总局立法不作为案 ——新中国首例起诉立法不作为案

【法治足迹182期】桂亚宁状告民航总局立法不作为案 ——新中国首例起诉立法不作为案 (20050304)

王祯军 法治咖啡屋 前天

桂亚宁状告民航总局立法不作为案

——新中国首例起诉立法不作为案

（20050304）

文｜王祯军

事件经过

2004年11月21日清晨8时20分，东方航空公司云南分公司包头飞往上海的MU5210航班起飞不到1分钟后发生空难，机上47名乘客、6名机组人员全部遇难。空难发生一周后，东方航空公司公布赔偿办法，认为根据1993年国务院第132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（以下简称《航空赔偿暂行规定》确定的最高赔偿7万元的基数，最终确定每位罹难者的赔偿金额为21.1万元，很多罹难者家属认为这个赔偿数额太低，难以接受。东方航空公司表示，他们没有权力突破目前法律规定的赔款限额，因为赔付标准是国务院制定的，如果不满意，可以通过其他途径解决。而罹难者家属认为，从1993年到2003年的10年期间，中国的GDP增加了4.35倍，居民平均工资增加4.33倍，民航业总收入增加近6倍，仍根据1993年制定的《航空赔偿暂行规定》赔偿是不合理的。另外，1996年生效的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）第128条规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”，将规定赔偿责任限额的行政立法权授予了民航主管行政机关。然而，在《民用航空法》实行后的十年中，民航总局并没有履行这一立法义务，致使赔偿责任限额仍一直沿用《航空赔偿暂行规定》。按照《航空赔偿暂行规定》规定的赔偿办法，一位生前身份是某知名公司副董事长兼总经理的遇难者，没有买航空意外保险，家属就只能获得21.1万元的赔偿。这个数目仅仅是他生前几个月的工资。他的妻子桂亚宁无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，于2005年2月16日致函全国人大代表王英伟和政协常委徐展堂先生，请求人大督促民航总局依照民航法，制定有关赔偿办法。此后，桂亚宁又在2005年3月4日委托律师将诉状递至北京市第二中级人民法院，起诉民航总局立法不作为，要求中国民航总局履行《民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿之限额”规定。2005年4月28日，北京市第二中级人民法院做出一审裁定：“现桂亚宁请求判令中国民用航空总局履行立法义务，因立法行为属抽象行政行为，故桂亚宁的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。” 2005年5月27日，桂亚宁向北京市高级人民法院提出上诉，要求撤销原裁定，主张《航空赔偿暂行规定》不能作为东航理赔的法律依据，因为《民用航空法》第128条规定国务院民用航空主管部门应制定国内航空运输承运人的赔偿责任限额，报国务院批准后公布执行。但至今已近10年时间，“国务院民用航空主管部门”——也就是此案的被告民航总局，迟迟未依法制定相应的规定。2005年11月24日，北京市高级法院同样以该起诉不属于行政诉讼受案范围为由，终审裁定驳回桂亚宁的上诉。

桂亚宁诉民航总局立法不作为案虽然以原告败诉告终，但其对行政立法不作为的挑战最终还是事实上赢得了胜利。2006年2月28日，民航总局发布《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，将国内航班赔偿责任限额从7万元提高到40万元。显然，赔偿限额的调整与桂亚宁诉民航总局一案有密切的关联。

法治评述

宪法与法律规定公民权利与国家机关职责的最终结果，是为二者确立一种利益平衡状态，在这种状态下，国家权力可以规范地运行，公民权利可以获得最大的保护。因此，如果立法机关不通过立法进一步落实宪法和法律的规定，不仅违背人民赋予其的职责，有违其承担的宪法和法律义务，更导致公民的权利遭受损害。桂亚宁诉民航总局一案是中国历史上第一起起诉立法不作为的案件。这起案让人们进一步认识到，立法对于立法机关或授权的行政机关不仅是一种权力，而且还是一种事关公民权利保护的法律义务。如果他们不积极履行立法的义务，宪法与法律所赋予以及保障的公民权利就会落空，最终有损于我们的民主政治和法治建设。从这个意义上来说，行政立法不作为危及了公民、法人或者其他组织的权益以及社会公共利益, 行政立法机关因此应该承担相应的法律责任。虽然桂亚宁诉民航总局立法不作为案最终以法院不予受理而告终，但从民航总局事后发布《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》提高了将国内航班赔偿责任限额的标准来看，这一诉讼显然已然产生了法治所要求的结果，即，负有立法义务的行政机关的权力行使受到了拘束，并重新恢复到确保公民权利获得最大保护的平衡状态。

（主要参考于立深：《行政立法不作为研究》，载《法制与社会发展》2011年第2期。）

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