执法人员注意了！这样答复举报人可能违法

执法人员注意了！这样答复举报人可能违法

原创 李晋 食药法苑

2025年01月21日 08:30 陕西

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执法人员注意了！这样答复举报人可能违法

——关于如何减少答复举报人不予立案的行政诉讼败诉案件的探讨

北京市东城区市场监管局   李晋

近期各地法院对于行政机关答复举报人不予立案的行政诉讼判决行政机关的答复违法的情况逐渐增多，通过对判例的分析梳理，笔者认为行政机关在处理举报并答复举报人时不仅存在答复形式方面的问题也存在作为认定案件事实的证据收集调取及综合运用方面的问题，本文对上述情况进行了分析并提出了解决方法，希望能够给基层执法人员提供参考，以减少类似行政诉讼败诉案件的发生。

一、答复形式不完整导致败诉的分析和解决方法。

部分执法人员在制作《不予立案告知书》时，习惯于仅告知是否立案，而不告知不予立案的理由和依据，如：“我局于X年X月X日收到你关于某公司的举报，经核查，举报内容不属实（或违法证据不足），我局决定不予立案”。如某地法院认为仅告知了不予立案的结果，未说明不予立案的原因，也未列明不予立案所适用的法律法规依据，未履行必要的说明理由义务，该告知书在认定事实及适用法律方面均缺乏合法性，应予撤销。

问题发生的原因主要是按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”仅规定了告知是否立案，而没有规定如何告知及告知的内容，并且按照《市场监督管理部门处理投诉举报文书式样》中关于《不予立案告知书》的文书式样亦没有预留填写告知事实、不予立案理由及依据的位置。

上述答复形式看似符合相关规定，但是根据行政行为的基本原理及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为应当形式全面、内容完整，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，尤其是针对行政相对人提出的申请作出拒绝性行政行为，应当明示拒绝的原因、理由和法律依据，即履行说明理由义务，行政执法文书若不能说明作出处理或决定的理由，不仅影响行政执法的规范性和权威性，也会导致举报人知情权和监督权的丧失。所以，执法人员在告知举报人不予立案时，应当坚持合法性与合理性相结合，履行必要的说理义务，简要说明调查认定的主要事实、不予立案的理由及法律法规依据。

下面就如何填写《不予立案告知书》分两种情形分别予以讨论。

情形一：《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款“经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。”规定需要同时满足上述四项条件才能够立案，如果执法人员在接到举报后能直接认定举报内容有不符合上述任何一项内容的，可直接在《不予立案告知书》中写明“经核查，X X X（调查认定的主要事实），举报事项不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款第（X）项规定的立案条件，我局决定不予立案”。

情形二：《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。”规定除第（四）项兜底条款需要有明确的法律法规规章依据外，前三项只要有一项内容符合就可以不予立案，当然也可以立案，是否立案由执法人员根据调查情况认定。如果不予立案可在《不予立案告知书》中写明“经核查，X X X（调查认定的主要事实），被举报人符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第（X）项规定的可以不予立案的条件，我局决定不予立案”。

二、事实认定不清、主要证据不足导致败诉的分析和解决方法。

不论是作出行政处罚，还是认定不存在违法行为，都必须满足“事实清楚、证据确实充分”的条件，参考行政诉讼证据规则的标准，行政证据一般采用“明显优势证明标准”，也就是说执法人员在作出不予立案决定时，需要形成完整的证据链，并且其证明效力要明显高于证明当事人存在违法行为的证据的证明效力。

以某地法院关于举报过期食品不予立案的行政诉讼判决书为例，举报人提供了涉案商品的购物小票、实物照片和购物视频，某市场监管局接到举报后，执法人员对涉案超市进行了现场检查，未发现经营超过保质期的食品，被举报单位向执法人员提供了涉案商品供货商出具的情况说明、配送单据，涉案产品的进销存记录。法院认为举报人提供的购物视频及其他证据，能够证明涉案食品系从涉案超市购买的事实，而某市场监督局根据涉案超市提供的涉案食品销售记录和进货记录等证据认定举报人举报的内容无法查证，作出不予立案的决定，该结论认定部分事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。

按照《市场监督管理行政处罚程序规定》规定“办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查”，执法人员收集、调取证据需要充分运用上述程序规定及实体法赋予的各类调查手段和方式，包括现场检查，询问当事人及证人，调取与违法行为相关的书证、物证、视听资料、电子数据，对案件中专门事项进行检测、检验、检疫、鉴定，必要时采取先行登记保存或查封、扣押等行政强制措施（依据有关法律法规规定），协助调查等。尤其是在客观事实可能无法查清的情况下，执法人员依然要充分履行调查职责，通过法定的调查程序和经验逻辑对获取证据的证明效力进行合理认定，力求达到确实、充分的程度，能够得出令人信服的认定结论。具体包括：一是采用的证据符合真实性、客观性、关联性的法定要求；二是证据与认定事实间的证明关系清楚、明确；三是证据间能够相互印证，不存在自相矛盾的情况。

另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据效力等级规则，执法人员在调查取证时应优先收集、调取证明效力更高的证据。还以上述举报过期食品为例，执法人员调查取证时需要注意以下几点：一是对举报人提供的购买涉案商品的视频资料、购买凭证及实物照片等证据材料需要查明真实性，未经查证的不能作为定案证据；二是在对被举报单位的经营场所进行现场检查时当场调取的进货、销售、存储、退货记录等材料的证明效力要高于被举报单位后期自行提供的；三是涉案商品的生产商或供货商所在地的市场监管部门进行协助调查取得的溯源材料的证明效力要高于被举报单位提供的。

笔者建议在初步认定举报人提供的证据可以证明被举报人存在违法可能性的情况下（尤其是涉及食品药品安全等重点民生领域）予以立案，然后再根据后续调查情况认定是否违法，如违法事实不能成立的，则作出不予行政处罚的决定。综上，执法机关对举报事项应当进行审慎调查核实，采取合理调查方式后，结合在案证据作出处理意见,尽到全面调查取证的义务。