王海：修改《药品管理法》、《食品安全法》…建立检举人分享罚款制度的建议

建议人：王海，

建 议：

1. 修改《药品管理法》、《食品安全法》、《质量法》等法律，建立检举人分享罚款制度，明确规定凡因检举人的检举破获的制售伪劣药品、食品、其它商品和欺诈消费者案件，检举人可分享行政罚款的50％作为奖励；

2. 同时立法要求行政监管机构接到检举后出具书面回执，并将处理结果报告给检举人，以建立检举受理回执制度和处罚决定抄送检举人制度，监督行政监管机构依法行政和保障检举人权益。

理 据：

2011年底，重庆继李庄案件后又出现了一桩乌龙判决——重庆市万州区法院一审认定职业打假人刘江（真名黄勇）伙同另外两人以举报电视台发布虚假广告相威胁，勒索全国各地309家电视台，涉案金额多达242万元，以敲诈勒索罪判处刘江有期徒刑7年，另外两人也分别被判处有期徒刑4年和3年（缓刑）。

而从判决内容看，刘江不过是购买了广告鼓吹的商品后作为消费者进行检举并要求广告主和承担连带责任的电视台赔偿而已。依据现行法律法规，检举虚假广告除个别地方外都是没有任何奖励的。乌龙之处在于刘江非但没有获得奖励，反而因依法索赔惹来牢狱之灾，令人唏嘘。

2009年，美国制药巨头辉瑞公司采用故意夸大药品作用、邀请医生打高尔夫、按摩、度假等不当手段推销了13种药物，它不得不为此支付23亿美元的巨款，来换取司法部撤销对它的指控。

令人艳羡的是，举报辉瑞的6人得到了1.2亿美元奖金。举报辉瑞的分别是5个辉瑞的员工，还有一名宾夕法尼亚的医生，他们六个人以检举人分享奖金的方式通过费城的一家法律事务所向美国官方检举了辉瑞。

同年，美国政府赤字规模达到创纪录的1.84万亿美元。那么，为什么美国政府不用从辉瑞罚到的钱冲抵财政赤字，却要给举报人那么多奖金呢？

原来，美国从林肯时代起就制订了“反欺诈法”，鼓励个人揭发检举欺诈政府行为。这部也被称为“林肯法”的法律，给美国走向良性政府治理提供了保障。

美国检举人分享罚款制度，是“林肯法”的实质化，是美国有力地保护举报人权益的一项重大举措，它的法源来自于美国的1989年的“吹口哨人保护法”。该法案规定，司法部如果在收到举报人投诉、告发并决定作为原告或证人参与起诉，举报人可以分到赔偿额的13%至25%;如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，则可分到罚款的25%至30%。（详见《美国反腐杠杆：检举人分成制度》 http://hi.baidu.com/ehongkai/blog/item/b0b03a2a7c1658325243c151.html）

反观我国的检举人，除人身安全全无保障外基本上得到的只是象征性的奖励，甚至河南省洛阳市西工区国税局给出了仅为人民币1元的举报奖励。绝大多数地方设定检举奖励上限不得超过30万元，令人感觉政府生怕检举人因为检举致富。例如我曾检举奥林帕斯在中国民航杂志虚假宣传，北京工商局东城分局处罚对方9万多元，但对我别说奖金，连个口头感谢都没有。

我国的罚款都进入国库造福纳税人了吗？No！表面上是收支两条线，罚款上缴财政，但实际各地对行政罚款都有40％—80％不等的财政返还，目的是激励行政监管机构积极履行职责。这些预算外收入，直接成为行政监管机构的部门利益。这在客观上形成了一个荒谬的事实——消费者权益越受侵害，行政监管机构越受益。

消费者权益被侵害，行政监管机构受益肯定是不对的。在这种荒谬的模式下，药品、食品越来越不安全，国货被越来越多人唾弃。当然，骗子们和行政监管机构的长官成了先富起来的一部分人，如沈阳市沈河区工商局长之子居然可以投资五六百万加盟面包新语。

那么，指望行政监管机构保障药品、食品和其它商品的安全并遏制欺诈行为可行吗？No！那是不可能的，现有的行政监管资源保护不了消费者。比如食品安全，虽然管食品安全的有卫生防疫系统、工商系统、质监系统等，都管食品，可以北京为例，去掉领导、行政、后勤干部和退休干部，执法干部最多也就几千人。但是食品安全经营者有多少？北京有4万多家餐厅，有十万家以上卖食品的商场、超市、便利店、食品的大小生产厂家、农户所有的这些加起来得有几十万家吧，这些经营者就是执法干部24小时工作，一家一户的检查，很多经营者都是好几年也轮不到一回。

即便没有地方保护没有徇私枉法，依靠行政监管机构打击制售伪劣药品、食品、其它商品和遏制欺诈行为也是不可能完成的任务。

舆论监督有效吗？No！别逗了，刘江案就涉及了309家发布虚假广告为生的电视台。

另外，鉴于消费者组织发展缓慢，依靠消费者组织和经营者组织在立法层面和市场监管层面进行博弈也是不可能的。

显然，运用利益驱动机制建立检举人分享罚款制度是现今中国靠谱的方法之一。

河畔有3000家企业的莱茵河为什么总是那么清澈？不是德国人品德高尚，而是德国设计的制度使得搞污水处理变成一个很赚钱的行当。美国的上市公司为什么不敢像中国某些上市公司一样明目张胆欺诈股民？不是美国的上市公司良心发现，最主要的是美国的“讨厌律师”随时可能利用集团诉讼制度打上市公司的假，并因而获得赔付给股民的巨额赔偿的一半。

《消费者权益保护法》第四十九条和《食品安全法》第九十六条的惩罚性赔偿的尝试是我国立法迈出的一小步，虽然已然取得了很大成果，但这远远不够。检举非法行为维护祖国利益是《宪法》第五十四条规定的公民基本义务，要激活公民履行这一义务，不仅要靠检举人的公民意识，更需要利益驱动机制来补偿甚至奖励举报人的贡献。

科学的制度设计就是要善用趋利性，这是常理。在依法治国的今天，法律和司法判例亦应该对常理及时认肯，而非相反。

诚然，面对药品、食品安全囧局，我国各地方政府已经开始陆续出台有关举报奖励办法，但究其性质仍然属于政府高姿态的奖励或施舍而非法定义务，和有法律保障的分享罚款制度比较，刚性和威力都严重不足。

此外，因为工作关系，我常以检举人的身份和行政监管机构打交道，在提交检举的时候，常遇到没有书面回执的问题。站在检举人角度，如遇到行政监管机构严重失职渎职故意拖延不作为的话将拿不出任何直接证据来证明自己检举过曾。这对于维护检举人合法权益和有效监督行政监管机构依法行政是非常不利的。

让检举人检举后得到一份明确的书面回执不是难事，也是政务公开的基本要求， 建议增设法条明确规定。同时应规定行政监管机构必须将检举事项的处理结果报告给检举人，以有效地避免地方保护、渎职、徇私枉法的情况。

综上，恳请人大常委会和法律工作委员会及时修法，以激励公民履行宪法义务。

建议人：王海

2012年2月